作者：中國社會科學院工業經濟研究所區域經濟室主任、研究員 葉振宇
縣域經濟是我國國民經濟的重要組成部分，是經濟高質量發展的重要板塊?！?024中國縣域經濟高質量發展研究》發布了這樣一組引人注目的數據——從2013年到2023年，全年地區生產總值超過1000億元的“千億縣”，數量從9個增至59個，10年增加50個。這充分顯示出縣域經濟的快速增長和巨大潛力。習近平總書記在主持召開新時代推動西部大開發座談會時強調：“發展各具特色的縣域經濟，培育一批農業強縣、工業大縣、旅游名縣，促進農民群眾就近就業增收，因地制宜推進城鎮化進程。”當前，我國正處于中國式現代化建設的關鍵時期，縣域經濟高質量發展要圍繞因地制宜發展新質生產力實現動力升級和路徑突破，進一步夯實現代化建設的基礎條件，著力增強動力活力。
我國縣域經濟高質量發展的成效與挑戰
新時代以來，我國縣域經濟高質量發展取得顯著成效，在國家發展大局中的作用更加突出。第一，縣域是我國經濟高質量發展的重要陣地。據研究，2020年我國除市轄區和林區之外的1868個縣級行政區的國土面積約占全國的90%，轄區常住人口占全國總人口的52.77%，地區生產總值占全國38.32%?？h域雖然不及大城市那樣有較高的集聚效率，但卻是推動城鄉融合發展的樞紐節點，也是我國主要農產品的供應基地。同時，縣域經濟比較活躍的地方還在于其是全國乃至全球工業細分領域產品的主要生產制造基地。例如，福建晉江曾制造了全球五分之一的旅游鞋，遼寧興城生產了全球市場上約四分之一的泳裝，山東曹縣演出服裝銷量約占全國的70%。第二，縣域是我國常住人口城鎮化縱深推進的關鍵載體。據統計，2023年我國常住人口城鎮化率達到66.2%，還有4.77億農村常住人口沒有成為城鎮人口，且主要分布在縣域。從人口城鎮化的空間分布看，2023年全國有1.28億農民工在城鎮居住和工作，其中跨省流動的農民工6751萬人，但這是臨時性的，隨著年齡增長和就業機會減少，他們還會選擇返鄉就業和養老，這部分人口未來將是縣域人口城鎮化吸納的重點對象。從農村人口的規模變化看，我國農村人口下降速度盡管正在趨緩，但未來還將源源不斷地進入城鎮落戶，縣城和一些條件較好的中心鎮將是這部分農村人口進城落戶的地方。第三，縣域是推進城鄉融合發展的重要切入點。當前，縣域是城鄉融合發展的基本區域單元，農村現代化與城市現代化在此相互交融?？h域現代化不僅要解決城市現代化問題，還要解決農業農村現代化問題。黨的二十大以來，隨著中央和地方財政投入力度加大，我國農業農村發展呈現出日新月異的變化，鄉村全面振興的不斷推進已經逐步補齊了農村生產生活的短板，使得農業基礎地位更加牢固，糧食連續九年穩定在1.3萬億斤以上，農民收入水平明顯提高，城鄉收入差距明顯縮小，城鄉居民人均純收入倍差從2012年的2.88下降至2023年的2.39。與此同時，農村住房條件明顯改善，城鄉基本公共服務均等化、便利化水平明顯提高，在義務教育、醫療條件、公共文化設施、養老服務等方面也取得了較大的進步。
但是，我國縣域經濟高質量發展還面臨著一些問題挑戰。其一，產業集聚與轉型升級困難。工業強則產業強，產業強則縣域興?？h域經濟發展的關鍵在于培育和壯大主導產業，形成具有地方特色的產業集群，從而帶動區域經濟的整體提升。但我國一些縣（市）產業基礎仍較為薄弱，產業集聚能力不強，也缺乏有利的條件承接區外產業轉移。即使對于諸如昆山、江陰、晉江等縣域經濟實力突出的“明星縣”來說，在發展中也面臨著一些共性問題，如傳統產業占比較大、企業創新能力較弱、產業升級方向和路徑不夠明晰、產業發展后勁愈發不足等。其二，要素支撐力減弱。受到市場資源的配置方式以及地區經濟發展的不平衡等因素影響，我國一些縣（市）處于人口、資金等要素資源外流的狀態，空間發展的“馬太效應”（即城市越發達，產業集聚力越強，相關要素越集中）更使得縣域經濟在國民經濟中的地位有所下降。其三，政企負擔加大。一些縣（市）距離區域中心城市有一定的距離，產業發展的物流成本和商務成本較高。同時，有些縣（市）承擔著保供糧食、守護生態、供應資源等功能，而從上級政府財政轉移支付以及其他形式獲得的實際補償通常難以彌補區域利益損失，容易增加地方財政壓力。
基于新質生產力視角推動我國縣域經濟高質量發展動力升級
發展新質生產力是縣域經濟高質量發展的重要著力點，也是推動縣域經濟高質量發展動力升級的內在要求?？h域主要分布著傳統生產力，無論是縣域農業、工業還是服務業領域的生產力都有提質升級的空間。我國縣（市）數量多、行政區域面積大，縣域是培育發展新質生產力的重要陣地，農業農村現代化、新型工業化的不斷深入推進以及新型城鎮化戰略的深入實施有利于形成縣域新質生產力的新動能。從推動新質生產力發展的基本路徑看，縣域發展新質生產力潛力大、突破點多，且能夠強化縣域經濟高質量發展動力，實現動力系統升級。
從技術革命性突破看，基于新技術新模式的應用場景是縣域經濟高質量發展的新動能。隨著新一輪科技革命與產業變革的到來，人工智能、新一代信息技術、生物技術、量子技術等領域前沿科技迅速崛起，這些新技術進入實際應用越來越依賴生產、生活以及其他領域的應用場景。這些場景不僅促進技術更好地貼近市場需求，還有利于技術加快打磨成型，探索可行的商業模式，能夠在較短時間內順利通過產業化走向市場。我國縣域人口規模大，經濟主體眾多，無論是農業、工業還是服務業都能夠為新技術新模式提供豐富多樣、高度差異化的應用場景。實踐證明，我國縣域城鄉居民是擴大內需的重要群體，消費潛力巨大。因此，如果某種新技術或新模式能夠與縣域應用場景有效結合，形成可復制推廣的商業模式和創新實踐，那么其市場潛力無疑非?？捎^。特色優勢產業是縣域經濟的支柱，也是新技術新模式應用場景的主戰場。盡管各縣（市）可能有不同的特色優勢產業，但這些產業通常由一些龍頭企業和數量眾多的中小企業組成，企業規模差異意味著吸納新技術新模式的能力差異。龍頭企業一般有條件接受新技術新模式，也能從中獲得增加經營收益的機會；相反，廣大中小企業由于規模小、資產少、負債能力有限、融資額度有限，易受經營環境的影響，在投資過程中面臨諸多挑戰，包括但不限于市場風險、技術風險、經營風險、政策風險和融資風險等。對此，地方政府應鼓勵龍頭企業率先開發新技術新模式的應用新場景，發揮示范帶頭作用，促進應用場景的成熟完善。隨著應用場景的市場紅利顯現，越來越多的中小企業也會愿意加入其中，承接應用場景的轉移，從而形成應用場景轉移、擴散、復制的“蒲公英效應”。
從生產要素創新性配置看，要素優化配置與提質增效是縣域經濟高質量發展的關鍵支撐。盡管我國縣域地區對技術、數據、管理等要素缺乏較強的吸引力和集聚力，但也有自身的優勢?？h域自古以來就是相對獨立的地域經濟單元，承擔著“富裕一方百姓”“繁榮地域文化”和“實現長治久安”的歷史使命，因此歷朝歷代都十分重視縣域的治理。改革開放以來，縣域的景觀面貌發生了巨大變化。新時代，縣域承載著新的功能，它既是鄉村振興的依托，也是緩解“大城市病”、實現城鄉協調發展的重要區域?，F在看來，要素質量和配置效率提升對縣域經濟高質量發展更具有現實意義。從勞動力要素看，勞動力素質提升不僅能夠滿足縣域產業轉型升級的需求，還能夠催生更多的創新創業機會。同時，打破人才流動壁壘，聚焦需求導向精準引才，逐步解決人才短缺問題不僅能夠為戰略性新興產業發展提供要素保障，還可以為縣域產業轉型升級提供更有效的支撐，進而使縣域經濟逐步擺脫傳統發展路徑；從土地要素看，縣域低效建設用地具有巨大的再開發潛力。破解低效用地困局，推動土地高效利用，有利于釋放出更多的建設用地空間轉化為生態空間，從而改善縣域居民的居住環境，提高居住品質；從資金、技術、管理、數據等要素看，縣域在這些領域雖然不具有比較優勢，但充分發揮龍頭企業引領作用可以弱化這些劣勢。研究表明，龍頭企業扮演著縣域經濟“發動機”的作用，在投資、就業、創新等領域顯示出較強的極化效應，同時通過以大帶小促進本地企業成長。這意味著地方政府如能充分挖掘自身優勢，引進一些行業龍頭企業落地投資，借助大企業優勢進而集聚更多的資本和創新資源，增強縣域經濟活力動力，縣域經濟發展遇到的困難就會逐漸迎刃而解。而資本、技術等其它生產要素配置效率改善有利于幫助縣域企業找到產業轉型升級突破的有利機會，也有利于降低產業發展的成本，形成更強的競爭優勢。
從產業深度轉型升級看，產業現代化是縣域經濟高質量發展的主要動力源。實踐表明，智能化、綠色化、融合化正在成為當前我國現代化產業體系建設的主要方向?？h域經濟作為國民經濟的基本單元，傳統產業占比較高，涉及行業門類眾多，企業和從業者數量眾多。但有的企業把握不準產業轉型升級的重點方向和技術路線的演進趨勢，不敢輕易投入大量資金引進新設備新工藝或進入新領域投資。制約縣域經濟高質量發展的主要瓶頸是創新資源匱乏，企業不僅難以解決生產過程中技術工藝難題，還難以獲得技術轉移擴散的渠道和機會，不易通過技術積累形成自身的創新能力。對此，我國縣域經濟發展新質生產力的重點在于借助新技術新模式推動特色優勢產業轉型升級，重塑傳統產業發展的新優勢，使之生產效率更高、節能減排降污力度更大，在三次產業融合發展中催生新業態、開辟新賽道。此外，農業農村現代化對于縣域經濟發展具有重要意義，它是實現高質量發展的必然要求。當前，實現我國縣域農業農村現代化不僅要通過農業技術創新和廣泛應用機械化生產進而解決傳統農業技術創新薄弱和從業者老齡化、生產高成本的問題，還要進一步深化體制改革培育新型生產經營主體，因地制宜實施農地流轉、農地托管、規范化標準化生產，提高農產品市場競爭力。
總之，從推動新質生產力發展的視角來看，我國縣域經濟高質量發展的動力升級方向和著力點基本明晰，也有可行的實踐路徑。當前，我國縣域經濟高質量發展的動力系統正處于迫切需要重構的階段，通過引入新技術新模式和深化體制機制改革，能夠重塑符合新質生產力要求的動力系統，從而取代以消耗大量生產要素和犧牲生態環境為代價換取高速增長的動力系統?？h域高質量發展的動力升級不僅意味著新質生產力動能不斷壯大，成為經濟社會發展變遷的主導力量，還反映出當前條件下我國著力解決縣域經濟發展傳統動力不足問題的必要性。
我國縣域經濟高質量發展路徑突破的重點方向
第一，數智賦能。目前，我國數字經濟正呈現蓬勃發展之勢，數智賦能縣域經濟高質量發展具有廣闊的前景。一方面，從產業數字化看，隨著數字基礎設施日趨完善和數智技術對各行各業的廣泛深度滲透，縣域產業現代化融合數智技術可以實現全方位推進。企業上云、數字車間、智能工廠、工業互聯網、智能機器人等領域越來越多地融入到產業發展之中，實現數實融合、價值增值。智慧農業改變了傳統農業生產經營方式，智慧工廠提高了工業生產自動化信息化水平和可靠性穩定性，智能機器人應用減少了服務業簡單、重復、繁重環節的用工數量。產業數字化在很多領域能夠有效節約勞動力投入，提高生產效率，也催生了新的就業需求，如生成式人工智能系統應用員、大數據工程技術人員、網絡主播等新職業出現。與此同時，產業數字化也有一定的成本，有些行業數字化成本較高，導致很多縣域地區中小企業望而卻步，為此，地方政府可采取獎補政策支持中小企業數字化轉型，解決企業數字化“成長的煩惱”。另一方面，從數字產業化看，縣域數字經濟初具規模，縣域數字產業資源豐富多樣，公共數據產業、文化數字產業、自然資源數字產業等業態都極具發展潛力，但長期處于休眠、待開發的狀態。隨著數據作為新要素的價值進一步凸顯，我國很多縣（市）都可以將更多的文化旅游資源、公共數據資源、能源礦產資源轉化為數據資源，開發形成滿足市場需求的新業態。例如，礦產資源富集的縣（市）可以將閑置礦坑開發成為虛擬的空間資源，通過將知識產權轉讓給文化創意企業從中獲得相應的收益。
第二，龍頭帶動?？h域經濟是經濟主體的聚合，龍頭企業是推動縣域經濟高質量發展的“強引擎”，促進龍頭企業壯大發展是縣域經濟高質量發展的“牛鼻子”，縣域經濟發展得好不好主要取決于龍頭企業的實力強不強。目前，一些縣（市）的龍頭企業正處于再創業的關鍵階段，其再創業的成功與否，直接關系到地方經濟的活力和競爭力。當然，還有一些縣（市）產業發展缺少行業龍頭企業帶動，亟需通過引進龍頭企業項目投資加快發展步伐。從經濟發展增量看，龍頭企業是當前形勢下促進縣域經濟體量壯大和實現穩增長的主力軍。多數縣（市）都可以發揮自身比較優勢吸引發達地區的龍頭企業項目投資，并通過承接產業轉移的方式吸引更多同行企業或相關配套企業集聚。龍頭企業的到來不僅有利于促進相關產業規模增長，還有利于帶動本地要素資源開發與轉化，吸引更多企業進入，由此逐漸形成由小到大、根植型的產業生態。從經濟發展存量看，龍頭企業是實現縣域經濟從量的增長到質的飛躍的關鍵力量，也是我國縣域新質生產力發展的頂梁柱。目前，諸多產業強縣、工業大縣都迫切要解決新舊動能轉換的問題，這種狀況客觀上要求充分發揮地方龍頭企業作用，支持采用新技術新工藝，開辟數智技術產業化應用的新賽道，帶頭轉型、領頭升級，以大帶小，吸引更多中小企業進入，加快形成產業鏈完整和產業生態完善的產業集群。并且，龍頭企業作為縣域經濟發展的重要支柱，應在發展新質生產力過程中發揮科技創新引領產業創新的主要載體作用，通過發揮創新引領、示范帶動作用逐步改善縣域經濟的質態。
第三，場景創新。隨著人工智能逐漸成為影響廣泛而深刻的通用技術，場景創新驅動新技術的現實應用有望成為縣域經濟高質量發展的新引擎。實踐表明，隨著越來越多的新興技術迭代創新、產業化應用高度依賴場景創新，應用場景將填補新技術孵化與規?；瘧?、產業化發展之間的鴻溝，其作用體現在新技術經過數次打磨成型、新技術與更多應用場景高效結合等。不僅如此，隨著新型消費形式、業態的涌現，縣域消費升級也需要更多的消費場景作為支撐，這類場景讓消費者能夠進入沉浸式消費體驗，從而促進產品精準匹配消費者需求。我國縣（市）差異性較大，應用場景資源豐富，一旦進入產業化環節容易形成規模經濟。從場景多樣性看，我國縣域經濟不僅具有涉及三次產業的業態多樣性，還具有地方市場需求的廣泛多樣性，這種多樣性特點將賦予場景創新更多的想象空間和表現形式。例如，在農業領域，無人機技術進入農業生產的應用場景中便誕生了植保無人機，且根據各地自然條件和耕種特點形成了多個系列的產品。又如，在礦山開采領域，智能駕駛技術與礦產品運輸的應用場景相結合便出現了無人駕駛礦車，可在封閉條件下使礦石外運效率更高，從而將司機從復雜艱苦工況條件下的工作中解放出來。從場景規模性看，我國擁有超大規模市場和巨大的人口規模優勢，新技術新模式新消費融合縣域的應用場景如能得到消費者認可、滿足市場需求，那么其進入產業化以后就比較容易形成市場合意的產能。如在消費領域，咖啡、新式茶飲、電影院等原本在大城市才能生存的業態，現在開始將目標市場下沉到縣城，在眾多縣城迅速擴大商業網點，引入與地方水土相服的消費場景，增加不同收入群體的消費體驗，逐漸獲得消費者的認可與贊譽。這意味著，縣域市場并不等同于低價市場。從滿足基本需求向提升生活品質升級，從實用型消費為主轉而尋求個性化、多層次、品質型消費，縣域消費潛力伴隨著美好生活需要日益增長而不斷釋放，縣域經濟內生動力也隨之提升。因此，創新消費場景，增強消費能力，改善消費條件，促進消費升級，是提升縣域綜合承載能力、激發縣域經濟發展活力的關鍵。
第四，抱團發展。我國各地縣域經濟各具特色，但產業同質化問題較為突出，區域競爭相當激烈。研究表明，縣際競爭是推動我國經濟高速增長的主要力量。然而，在當前形勢下，縣（市）若以扭曲要素資源配置和犧牲生態環境為代價展開招商引資競爭顯然不符合高質量發展的基本要求，為此宜做出必要的改變。從大中小城市協調發展看，許多縣（市）與區域中心城市相距不遠，應積極融入中心城市，承接中心城市產業轉移和消費市場輻射，通過與中心城市抱團發展提升自身的發展能級；從空間組織看，地理鄰近的縣（市）之間往往具有相近的要素稟賦條件，也容易發展同質化的產業，若共同采取深化產業鏈上下游協作、推進共性技術平臺共建共享、促進要素資源共聚共用等相向而行的舉措，那么產業鏈供應鏈跨區域協作的“堵點”“卡點”就有望被打通，從而形成健康、高效的產業生態；從產業組織看，中小企業是縣域經濟發展的重要支柱，具有數量多、個體小、創新能力弱、抵御市場風險能力差等特點，需要加強彼此合作。地方政府有必要營造有利于中小企業健康發展的環境，吸引社會力量成立促進中小企業發展的共性技術機構、融資擔保機構、法律商務咨詢機構等，鼓勵中小企業通過行業協會、產業聯盟等平臺深化合作，形成產業網絡、創新網絡和社會網絡相互耦合的利益共同體。
第五，招才引智。人才是縣域經濟高質量發展的戰略資源，也是推動縣域產業轉型升級的關鍵要素保障。長期以來，人才流失、引智困難成為影響縣域經濟高質量發展的一塊短板，特別是創業人才匱乏更是縣域經濟高質量發展最為突出的瓶頸之一。毋庸置疑，大力實施招才引智是縣域經濟高質量發展的務實舉措。當然，人才雖是流動性很強的要素，但有很深的故土文化情結，吸引人才返鄉創業不失為當前推動縣域經濟高質量發展的有效途徑。從人才政策看，地方政府應針對現階段各類人才流動特點制定差異化、精準、有吸引力的政策，把政策的實惠落到人才的心坎上，使他們能夠放下包袱進入基層就業創業；從引才機制看，應將引進優質人才作為舉全縣之力促進高質量發展的重要舉措；針對企業家人才，堅持不求所在、但求所能，可通過駐外商會、校友會、同鄉會等社會網絡廣泛接觸企業家，利用優質服務、真摯鄉情和優惠政策吸引本地在外企業家回鄉投資興業，邀請外地企業家考察投資；針對高層次專業技術人才，應鼓勵本地企業、科研院所、省內外重點高校采取柔性引進方式吸引人才為本地高質量發展提供智力支持，同時立足縣域留住人才難的實際，引導企業在一線城市或區域內中心城市設立“人才飛地”，通過優化營商環境、打造實驗室孵化器等創新平臺吸引國際優質資源、高端科技和管理人才，將技術成果轉移至本地孵化、產業化；從人才培養方式看，地方政府可以針對本地技能型人才需求特點和新質生產力發展需要，優化專業設置、招生規模和培養方式，完善校企一體化人才培養機制，引導本地企業與職業技術院校深化定向招生、定向培養和定向就業的合作，提高技能型人才培養質量。
促進我國縣域經濟高質量發展的政策建議
針對當前我國縣域經濟發展存在的問題和發展新質生產力的要求，中央和地方應不斷強化政策統籌，積極培育發展新質生產力，推動縣域經濟高質量發展取得更多實效。
第一，高標準高起點發展縣域產業園區?？筛鶕蝿菪枰罅χС之a業基礎較好、符合國家產業政策方向的縣域產業園區升格為國家級園區，改善產業園區政策環境。支持省級及以下開發區（或園區）參照國家級開發區標準完善基礎設施，鼓勵建設綠色低碳園區、智慧園區，全面實施縣域產業園區“畝均論英雄”考核機制，提高園區綜合效益。地方政府應加強對縣域各類產業園區的規范管理，治理工業企業散、小、亂布局，撤并散落布局、不成片的產業園區，引導企業向省級及以上產業園區集中布局。
第二，加大優質公共服務多樣化供給。針對縣域優質公共服務發展不平衡、供給不足、可及性低的問題，中央和地方可通過共同實施優質公共服務數智化工程，利用數智技術將優質教育、文化精品等公共服務資源開發成線上的數字資源，面向更多縣域地區免費開放。探索發展遠程醫療、智慧課堂等專業性、公益性的數智化平臺，推動本地中小學校、醫療機構分別與中心城市重點學校、三甲醫院開展戰略合作，促進優質服務資源共建共享。有條件的縣（市）可加強與中心城市對接，吸引中心城市優質學?；蜥t療機構通過托管、共建等途徑在本地設立分支機構，使本地居民能夠在家門口享受優質教育醫療服務。
第三，實施縣城更新和改造升級攻堅戰。針對縣城的市政設施老化、缺項等問題，各地應因地制宜對老縣城實施系統性的城市更新，改造升級傳統市政基礎設施，分類推進老舊小區改造，提高城市宜居舒適水平。中央財政專項資金應優先支持中西部欠發達地區實施縣城基礎設施補短板強弱項工程，對地下管廊、污水處理、民生公共設施等也應優先保障資金需求。
第四，吸引農業轉移人口和人才購房落戶。地方政府應根據當地房地產市場運行情況，建立滯銷商品房回購儲備機制，以相對較低的價格對縣域內滯銷的商品房進行有序、批量回購，面向本地農業轉移人口、從外地返鄉人才、引進人才等對象進行定向出售。鼓勵農業轉移人口攜家眷進城落戶，支持其購買商品房享受折扣價，且享受與本地城鎮居民相同的社會保障待遇。針對高層次專業技術人才，推出一批區位好、配套完善的人才房，對符合條件的人才予以分類分檔購房補貼。
第五，多措并舉減輕地方財政壓力。建議降低縣（市）公共基礎設施項目建設經費的配套比例，在流域、湖泊、荒漠等領域的生態環境治理原則上不再由縣（市）配套經費出資。制定化解地方債務的分類解決方案，妥善處理存量債務，嚴格控制新增債務，防范債務風險。建立地方債務負擔監測預警機制，構建定量和定性相結合的地方政府債務風險評價指標體系，關注地方政府債務的數額、增長速度、負債率、債務率、償債率、預期債務率等定量指標以及地方政府舉債的政策遵循性、風險處理能力等定性指標。運用大數據、區塊鏈、人工智能等技術，動態監測各地政府的債務風險狀況，根據風險評估和預警結果對高風險地區的舉債行為進行嚴格約束，督促地方政府逐步降低債務風險水平。
【注：本文系中國社會科學院創新工程項目“新形勢下我國區域高質量發展研究”（項目編號：2020GJS02）的階段性成果；中國社會科學院學科建設“登峰戰略”資助計劃 （項目編號：DF2023ZD24）資助的成果】
